Το Δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και η ερμηνεία του από το Σύνταγμα και τη Νομολογία των Ελληνικών Δικαστηρίων

2015-12-22 21:52

            Μία εκ των πλήθους συνταγματικών αρχών που μάλιστα διατρέχουν όλο το φάσμα της ελληνικής έννομης τάξης, λόγω της τυπικής υπεροχής του Συντάγματος είναι η αρχή της αναλογικότητας. Η εν λόγω συνταγματική αυτή αρχή προβλέπεται από το άρθρο 25 παρ.1 του Συντάγματος, ομού μετά της αρχής του Κράτους Δικαίου, ως έννοια είδους της δεύτερης, κι έχει ως σκοπό, σε έναν μεγάλο βαθμό, την εξισορρόπηση της παντοδυναμίας της Διοικήσεως απέναντι στον κατά πολύ ασθενέστερο  διοικούμενο. Αναλογικότητα λογίζεται ως η υποχρέωση της Διοίκησης στην περίπτωση επιβολής περιορισμών των ατομικών δικαιωμάτων να προβαίνει πάντοτε στην επιλογή του μέτρου εκείνου που είναι, κατ'αρχήν, αναγκαίο, πρόσφορο αλλά και ηπιότερο, μεταξύ άλλων τυχόν λύσεων, για λόγους που επιτάσσει το δημόσιο συμφέρον. Για την εξασφάλιση της υποχρέωσης αυτής, αλλά και για λόγους προστασίας του διοικουμένου, το Σύνταγμα στο άρθρο 20 παρ.2 θεμελιώνει το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης.

            Με τον όρο “προηγούμενη ακρόαση” νοείται υποχρέωση της Διοικήσεως να καλέσει τον διοικούμενο ενώπιον της, πριν από την έκδοση δυσμενούς διοικητικής πράξης σε βάρος των έννομων συμφερόντων του, έτσι ώστε να καταστεί δυνατή η προβολή των δικών του επιχειρημάτων και απόψεων κατά της Διοίκησης. Με αυτόν τον τρόπο, καθίσταται εφικτός ο διάλογος μεταξύ κρατικού μηχανισμού και διοικουμένου με σκοπό την εξεύρεση και υιοθέτηση του λιγότερο επαχθούς μέτρου, του μέτρου εκείνου, δηλαδή που θα επιφέρει την μικρότερη ζημία στο πρόσωπο του διοικουμένου, εάν θέλει υποτεθεί ότι κανένας άλλος τρόπος δεν υπάρχει παρά η προσβολή των εννόμων συμφερόντων του διοικούμενου. Εύλογη, συνεπώς, η συσχέτιση μεταξύ αρχής της αναλογικότητας και δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, καθώς το Σύνταγμα απαιτεί με το άρθρο 20 παρ.2 την εμπραγμάτωση της αρχής της αναλογικότητας, στο πλαίσιο της λειτουργίας του Κράτους γεγονός που ενισχύει την αρχή της δεδικαιολογημένης εμπιστοσύνης προς το Δημόσιο, ωστόσο το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης εκφεύγει των ως άνω αναφερομένων ορίων. Το Σύνταγμα, μέσω του άρθρου 20 παρ.2 επιβάλλει στην Διοίκηση να καλέσει ενώπιον της τον διοικούμενο πριν από την έκδοση δυσμενούς διοικητικής πράξης. Για την ουσιαστική άσκηση του δικαιώματος αυτού, θα πρέπει κατ'αρχήν να δίδεται στον διοικούμενο επαρκής χρόνος  ανάλογα με την πολυπλοκότητα της κάθε φορά υποθέσεως, καθώς ,επίσης, και αντίστοιχη πρόσβαση στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή του δημοσίου οργάνου, ούτως ώστε να γίνει δυνατή η πλήρης ενημέρωσή του για το περιεχόμενο της ανακύπτουσας διοικητικής διαφοράς. Καθίσταται αυτονόητο πως η Διοίκηση οφείλει να λάβει υπόψη της ουσιαστικά και να συνεκτιμήσει τους ισχυρισμούς του διοικουμένου και να απαντήσει ειδικά και αιτιολογημένα κατά αυτών κατά την εκδοθείσα δυσμενή διοικητική πράξη. Πρέπει να σημειωθεί, σ'αυτό το σημείο, πως το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης ισχύει σε κάθε διοικητικής φύσεως διαφορά και φορείς του δικαιώματος αυτού είναι τόσο φυσικά όσο και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου. Σε σχέση, ωστόσο, με τα Δημοσίου Δικαίου Νομικά Πρόσωπα πρέπει να λεχθεί πως είναι φορείς του δικαιώματος αυτού μόνο όταν ως προς τη λειτουργία και την υπόστασή τους έχουν αυτοδιοίκητο χαρακτήρα.

            Σε πλήρη συμμόρφωση προς τη συνταγματική αυτή διάταξη, ο νομοθέτης, στο άρθρο 6 παρ.1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, όρισε την υποχρέωση της Διοίκησης προς κλήση για προηγούμενη ακρόαση ως τυπικό στοιχείο της διοικητικής διαδικασίας για την έκδοση μιας δυσμενούς διοικητικής πράξης. Παράλειψή της κατ'αρχήν οδηγεί την διοικητική πράξη σε ακυρότητα. Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης κατοχυρώνεται σε περίπτωση έκδοσης δυσμενούς ατομικής πράξης ή γενικής ατομικής πράξης καθώς μόνο σε σχέση με αυτές είναι δυνατόν να καθοριστούν τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα. Θα ήταν παράλογο, εξάλλου, σε περίπτωση κανονιστικής πράξης να υφίσταται υποχρέωση της διοίκησης να καλέσει ενώπιόν της όλους τους πολίτες τον καθέναν ατομικά να διατυπώσει τις απόψεις του. Κάτι τέτοιο θα δημιουργούσε αδιαπέραστα εμπόδια στην ταχύτητα δράσης και αποτελεσματικότητας του Δημοσίου. Όμως, εάν η λήψη του δυσμενούς μέτρου είναι επείγουσα και αναγκαία, η  Διοίκηση μπορεί να προβεί στην έκδοση της πράξης χωρίς να καλέσει τον καθ'ου η πράξη. Σ'αυτή την περίπτωση, ωστόσο, υποχρεούται να τον καλέσει εντός 15 ημερών για να εκφράσει τις απόψεις του και επίσης οφείλει να επανεξετάσει ουσιαστικά τον φάκελο της διοικητικής διαφοράς και να εκδώσει εκ νέου πράξη, είτε εμμένοντας στην ίδια απόφαση, είτε ανακαλώντας.

            Η νομολογία των ελληνικών διοικητικών δικαστηρίων, ωστόσο, ενώ αρχικά αποδεχόταν ότι σε κάθε περίπτωση η παράλειψη της τήρησης της προηγούμενης ακρόασης συνιστούσε και ακυρότητα της διοικητικής διαδικασίας και εν τέλει της ίδιας της ατομικής διοικητικής πράξης, πλέον ερμηνεύει στενά τις προϋποθέσεις υποχρέωσης της Διοίκησης για κλήση σε προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, στηρίζοντας την άποψή του επί του δικαιώματος του άρθρου 20 παρ.2 του Συντάγματος όσον αφορά την λυσιτέλεια της άσκησης του δικαιώματος αυτού, θεώρησε πως τότε μόνο έχει εφαρμογή κατ'αρχήν αυτή η υποχρέωση προς κλήση του ενδιαφερομένου, όταν η έκδοση δυσμενούς διοικητικής πράξης στηρίζεται σε υποκειμενική συμπεριφορά του διοικουμένου, εξαιρώντας τις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες η Διοίκηση εκτιμά μόνο αντικειμενικά δεδομένα κι επομένως, έχει δέσμια αρμοδιότητα ως προς την έκδοση δυσμενούς διοικητικής πράξης. Σ'αυτές τις περιπτώσεις το δικαστήριο θεώρησε πως η τυχόν προβολή των ισχυρισμών του διοικουμένου θα ήταν αλυσιτελής καθώς η Διοίκηση υποχρεούταν εκ του νόμου στην έκδοση τέτοιας πράξης, χωρίς να μπορεί να εκτιμήσει την ύπαρξη υπαιτιότητας ή μη του διοικουμένου (ΣτΕ 644/2000,ΣτΕ 4113/1983 αφορούντων την Εκκλησία). Επίσης το ΣτΕ έχει δεχθεί ότι η υποχρέωση της Διοίκησης σε κλήση του ενδιαφερομένου έχει καλυφθεί εάν ο ενδιαφερόμενος προέβη στην προβολή των ισχυρισμών του προς τη Διοίκηση είτε με δική του πρωτοβουλία, είτε μέσω αιτήσεως θεραπείας, ή ιεραρχικής προσφυγής, ή άλλης προσφυγής προς τη διοίκηση, ή ενδικοφανούς προσφυγής, καθώς θεωρείται πως με την πράξη αυτή του ενδιαφερομένου τέθηκαν ενώπιον της διοίκησης όλα τα επιχειρήματα που εκείνος είχε σκοπό να φέρει ενώπιόν της και συνεπώς, η υποχρέωση κλήσης θα συντελούσε σε παρέλκυση της διαδικασίας. Με την ίδια αιτιολογία το δικαστήριο απαλλάσσει τη διοίκηση από αυτή την υποχρέωσή της, όταν η διοικητική διαδικασία εκκινεί εκ του νόμου μόνο κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, καθώς με την αίτηση ο ενδιαφερόμενος είχε την δυνατότητα να εισφέρει ενώπιον της Διοίκησης το σύνολο των επιχειρημάτων και απόψεών του. Ακόμη μία προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης εισάγει, επίσης, το ΣτΕ εφόσον για την ευδοκίμηση λόγου ακυρώσεως διοικητικής πράξης απαιτεί στον διοικούμενο να αποδείξει ότι η προβολή των ισχυρισμών του προς τη Διοίκηση θα ήταν ικανή να ανατρέψει την προσβλητέα διοικητική πράξη. Δεν αρκεί, λοιπόν, για την ακύρωση της δυσμενούς διοικητικής πράξης το γεγονός ότι δεν τηρήθηκε η διαδικασία της προηγούμενης ακρόασης, αλλά θα πρέπει ο διοικούμενος να προβάλλει και όλους τους ισχυρισμούς του που θα ήταν ικανοί να αλλάξουν την απόφαση της διοίκησης ενώπιον του δικαστηρίου. Εξαρτά, λοιπόν, το ΣτΕ την άσκηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης από τη λυσιτέλεια άσκησής του, γεγονός που συνιστά επικίνδυνη και παράτολμη ερμηνεία για την άσκηση των ατομικών δικαιωμάτων γενικά.

            Οι προϋποθέσεις αυτές που το δικαστήριο εισάγει για την άσκηση του εν λόγω δικαιώματος δέχθηκαν, ως αναμενόταν, έντονη κριτική τόσο από τη θεωρία όσο και από την μειοψηφία της νομολογίας. Ενδεικτικά, αναφέρεται ότι ακόμα και αν η διοίκηση εκδίδει δυσμενή διοικητική πράξη κατά δέσμια αρμοδιότητα, υπάρχει πάντα το ενδεχόμενο εσφαλμένης ερμηνείας του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου. Σε τέτοια περίπτωση ο διοικούμενος, αν δεν κληθεί, δεν μπορεί να εκφράσει τα επιχειρήματά του στη διοίκηση και ο μόνος τρόπος για να δικαιωθεί είναι να προσφύγει στην πολυδάπανη και, συνήθως, πολυετή δικαστική οδό. Επίσης, ο περιορισμός του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, σε περίπτωση που η διοικητική διαδικασία εκκινεί με πρωτοβουλία του διοικουμένου κατόπιν αιτήσεως, πάλι ενέχει αμφιβολίες ως προς τη συνταγματικότητα μιας τέτοιας ερμηνείας. Ο διοικούμενος, όταν με αίτησή του απευθύνεται προς τη διοίκηση εισφέρει ενώπιόν της μόνο στοιχεία υπέρ της έκδοσης ευμενούς διοικητικής πράξης. Τα στοιχεία που εισφέρει δεν είναι κατάλληλα για να αντικρούσουν τον αντίλογο της διοίκησης, καθώς δεν έχουν αυτό το σκοπό. Είναι παράλογο να τεκμαίρεται ότι ο διοικούμενος οφείλει να προβλέψει τους λόγους για τους οποίους η διοίκηση ενδεχομένως να απορρίψει την αίτησή του και στην αίτησή του να καταγράψει εκ των προτέρων τα επιχείρηματά του για την τυχόν απόρριψη της αίτησής του στο μέλλον. Όσον αφορά την περίπτωση κατά την οποία ο διοικούμενος είχε την δυνατότητα με διοικητική προσφυγή να εκφράσει τις απόψεις του, παραγνωρίζει η νομολογία το γεγονός ότι το Σύνταγμα αναφέρει ρητά στο άρθρο 20 παρ.2 ότι η διοίκηση οφείλει να καλέσει τον ενδιαφερόμενο πριν από την έκδοση δυσμενούς ατομικής πράξης. Στην ουσία, επομένως, πρόκειται για μια contra constitutionem ερμηνεία αμφίβολης συνταγματικότητας.

            Επί του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης χαρακτηριστικές αποφάσεις περί των ως άνω αναφερομένων περιορισμών αφορούσαν την Εκκλησία της Ελλάδος είναι η ΣτΕ 4113/1983 , η ΣτΕ 644/2000 και η ΣτΕ 2927/1996. Η πρώτη απόφαση αφορούσε την απομάκρυνση Μητροπολίτη λόγω διαστάσεως αυτού και του ποιμνίου του. Εν προκειμένω, μπορεί να λεχθεί ότι εσφαλμένα το ΣτΕ δέχθηκε ότι το “γενικώτερον συμφέρον της Εκκλησίας μπορεί να δικαιολογήσει την αποπομπή Μητροπολίτη από το θρόνο του χωρίς προηγούμενη ακρόαση, έστω και αν το μέτρο συναρτάται με τη συμπεριφορά του και την εξαιτίας αυτής δημιουργία εχθρικής διάθεσης στο θρησκευτικό λαό της περιοχής”. Πράγματι, με την απόφαση αυτή είναι εμφανές πως πρόκειται για παράβαση του άρθρου 20 παρ.2 του Συντάγματος, εφόσον ο λόγος αποπομπής του Μητροπολίτη εν προκειμένω είχε άμεση συνάρτηση με την υποκειμενική του συμπεριφορά. Η δεύτερη απόφαση αφορά την μετάθεση δύο κληρικών με απόφαση της Διαρκούς Ιεράς Συνόδου έπειτα από πρόταση του τότε Μητροπολίτη Πατρών λόγω της πνευματικής τους διάστασης η οποία δεν τους επέτρεπε να ασκούν τα πνευματικά τους καθήκοντα. Μάλιστα η αντιπαράθεση μεταξύ τους είχε φτάσει σε τέτοιο σημείο που ενεπλάκησαν και οι δύο σε ποινικά δικαστήρια, έλαβε δε μεγάλη δημοσιότητα από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης. Η δυνατότητα μετάθεσης εφημερίου κατόπιν απόφασης της Δ.Ι.Σ. προβλέπεται στο άρθρο 37 παρ. 7 του Ν. 590/1977. Το ΣτΕ αποφάσισε ότι η Δ.Ι.Σ. δεν είχε την υποχρέωση να καλέσει τους δύο εφημερίους σε απολογία πριν από την έκδοση της πράξης μεταθέσεώς τους καθώς θεώρησε ότι η πράξη αυτή στηριζόταν σε αντικειμενικούς λόγους και δεν είχε το χαρακτήρα ποινής, είναι δε διοικητικό μέτρο που αποσκοπεί στην καλύτερη και αποτελεσματικότερη διοίκηση της Εκκλησίας. Όσον αφορά την ΣτΕ 2927/1996 το δικαστήριο απεφάνθη ότι δεν υφίσταται υποχρέωση προηγούμενης ακρόασης Μητροπολίτη, εφόσον αυτός εκπίπτει του αξιώματός του με προεδρικό διάταγμα λόγω επιβολής στο πρόσωπό του επιτιμίου της ακοινωνησίας δεδομένου ότι η Πολιτεία δεν δύναται να ελέγξει τη νομιμότητα επιβολής του επιτιμίου λόγω της καθαρά πνευματικής φύσης του επιτιμίου αυτού και άρα έχει δέσμια αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξης αποπομπής.

            Εν κατακλείδι, αξιοσημείωτο είναι πως λόγοι που ώθησαν τη νομολογία να προβεί σε τέτοιες αποφάσεις ήταν η ανάγκη προώθησης της ταχύτητας και αποτελεσματικότητας της διοίκησης. Ωστόσο, μεγάλες αμφιβολίες έχουν κατά καιρούς δημιουργηθεί ως το κατά πόσον αυτός θεωρείται λόγος για να εκπέσουν τα ατομικά δικαιώματα σε υποδεέστερη μοίρα για ζητήματα πρακτικά που σχετίζονται με τη λειτουργία του Κράτους και αν υπάρχουν κάποια όρια ως προς αυτήν την κατεύθυνση της ολοένα ερμηνευτικής συστολής του άρθρου 20 παρ.2.

 

Βιβλιογραφία

1)      Διοικητικό Δίκαιο-Απόστολος Γέροντας,Σωτήρης Λύτρας,Προκόπης Παυλόπουλος,Γλυκερία Σιούτη,Σπυρίδων Φλογαϊτης.

2)      Ατομικά Δικαιώματα-Π.Δ. Δαγτόγλου

3)      Οργάνωση και Λειτουργία του Κράτους-Ανδρέας Δημητρόπουλος

4)      Συνταγματικά Δικαιώματα-Ανδρέας Δημητρόπουλος

Πηγές

   5)www.valsamon.com

 

 

 

 

 

Γκαβόπουλος Γιώργος

 

Νέα

ΜΠΑ 3483/2005: Αναγνώριση...
Παπαγεωργίου Γ Κωνσταντίνος -...
Κοινωνία καὶ Κανονικὸ Δίκαιο
It’s the most wonderful time...
ΜΠΡ ΠΕΙΡΑΙΑ 2457/2015:...
Παπαγεωργίου Γ. Κωνσταντίνος...
Τελετή αναγόρευσης Ομότιμου...
ΣτΕ 2569/1990: Περί...
1 | 2 | 3 | 4 | 5 >>